浅议民办学校法人的性质与归属 << 球员在比赛中致残责任如何分担 | 我国教育法制建设的回顾与反思 >> 
 发布日期:2006/4/4 11:25:21 发布者:[吴开华]  来源:[中国教师报]  浏览:[]  评论:[ 字体:   
    

我国民办学校法人是私法人
    

    将法人分为公法人与私法人,这是西方国家对法人的一种基本分类方法。其划分的标准在于法人设立主体及其所依据的法律。公法人是由国家或公共团体依公法而设立的法人,它以公共利益为目的,旨在提高政府效能,满足公众需要和改善公共福利。私法人则是私人团体或个人依私法而设立的法人,它以私人利益为目的。
    民办学校是由国家机构以外的社会组织或者个人依法设立的教育机构,它应该是私法人。民办学校举办(设置)主体的“私人化”使得民办学校与公立学校在产权关系、学校内部组织机构及其与政府的关系等诸多方面显示出较大的差异性。
    首先,从产权关系来看,公立学校的举办者主要是政府,经费主要来自于国家财政拨款,学校财产的所有权属于国家,学校作为法人享有对国家授权经营的财产的经营权。这一点在我国《教育法》中也有明确规定。我国《教育法》第31条规定:“学校及其它教育机构中的国有资产属于国家所有。”民办学校的经费则是由私人或社会组织提供的,这种财产是一种私有财产。尽管民办学校的公益性决定了民办学校并非是私有学校,民办学校的产权不能归属于作为学校举办者的私人或社会组织。但民办学校财产来源的非国有性,也要求政府不能以所有者的身份介入学校财产权利的行使。
    其次,就学校组织机构而言,民办学校的举办者是政府之外的私人或社会组织,他们可以为实现特定目的或教育理念,通过筹集和利用教育资源举办学校,并通过制定学校章程自主经营、管理学校事务,独立开展教育活动,从而以其自主灵活的特点满足社会的需求。我国《教育法》第30条规定:“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定,确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。”尽管国家可以基于公益性的要求对民办学校法人、经营管理人员及教育教学人员的组成及其资格做出限制性规定,如要求学校董事会成员中须有一定比例的具有教育教学经验的人员,董事之间、董事与校长之间实行亲属回避制度等等。但就每一所民办学校而言,董事是由学校创设者通过章程选任的,校长、教师及其他工作人员也由学校自主地聘任、管理。政府(教育行政部门)并非是民办学校的主管机关,它只能以教育管理者的身份对民办学校依法进行检查、监督,而不能以所有者或举办者的身份介入民办学校的经营管理活动。这与公立学校是有明显不同的。因为公立学校的举办者为国家(政府),作为举办主体,政府有权决定学校的内部管理体制及其组织机构,选择合格人员经营学校,以确保学校有稳定的财产来源以及教育教学目标的实现。
    最后,就学校产权运行而言,民办学校财产的非国有性,也决定了民办学校与使用国有财产的公立学校有着本质的区别。民办学校是一个法人实体,它对其所属的财产享有直接的支配、使用及处分的权利,同时还依法独立享有内部管理及对外进行民事活动的权利,并能独立承担民事责任。而就我国公立学校而言,尽管我国法律明确规定了公立学校必须具有法人资格,但由于公立学校(尤其是中小学)没有法人所必须具备的独立的财产权,难以建立起财产约束机制,因而国家对学校实际上仍负无限责任。再则,公立学校的经费全部或大部分依赖国家财政拨款,它不直接用于生产经营活动,也不承担资产收益的任务,因而国家作为国有资产的所有者,为加强资产管理,防止国有资产流失,对公立学校财产权的行使也有诸多限制。
明确民办学校法人不同于公立学校法人的独特之处,对于保障我国民办学校合法权益,加强对民办学校管理,正确引导民办学校健康发展有着重要意义。

我国民办学校法人是公益法人

    公益法人与营利法人是按法人成立或活动的目的所作的划分。公益法人是指以社会公共利益为目的而成立的法人,是“不以营利为目的”的法人。营利法人则是以取得经济利益并分配给其成员为目的的法人。营利法人的营利目的,并非指法人自身的赢利,而是指将这种赢利分配给法人的成员。
    我国《民办教育促进法》第三条规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”与此相适应,我国民办学校法人也应是公益法人。
    对民办学校法人公益性的论证,可以从经济学和法学两个角度进行。经济学对民办学校性质的讨论,主要是利用公共经济学的理论,通过分析教育产品(服务)的性质来进行的。经济学中,对于人们提供的产品(服务),一般是根据该产品(服务)本身所具有的性质和特征——消费上是否具有排他性和竞争性,效用上是否具有外部影响(外在利益),区分为公共产品和私人产品。义务教育是一种强制性的免费教育,属于公共产品。非义务教育就总体而言属准公共产品。教育产品的这些特征决定了市场机制在教育领域作用的有限性。教育服务的生产与分配尽管也要采取商品交换形式,但由于这一产品的有效供应中存在市场失灵现象,因此要实行一种扬弃市场规律作用的产品交换和供应方式,而由政府或公益性社会组织供应。与此相适应,民办教育也要求实行一种“公有”的产权形式,为此,需要由公益性的社会组织来举办民办学校。
    从法学上看,是否将民办学校限定为公益性组织还取决于各国对民办学校性质的法律认定,实际上它是本国的国家私学观在立法上的反映。我国《教育法》第8条规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益”。为确保教育的公益性,《教育法》第25条规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。” 我国《民办教育促进法》尽管没提“不以营利为目的”,但该法第三条明确规定:“民办教育事业属于公益性事业”,况且,《民办教育促进法》是《教育法》的下位法,其规定不能与《教育法》相抵触。可见,在我国,教育公益性原则要求民办学校同样具有公益性质,这就要求限定我国民办学校为公益法人,在此基础上来建立和完善我国民办学校法人制度。

我国民办学校法人是民办非企业单位法人

    上述关于法人的分类方法,仅仅是从学理上作出的分析,并未得到我国立法界的采纳。我国《民法通则》采取的法人分类,是将法人分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人与企业法人四种,其分类的根据是法人所从事的业务活动的性质。
    机关法人是指从事国家管理或行使国家权力,以国家预算作为独立活动经费,具有法人地位的中央和地方各级国家机关。事业单位法人是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化等活动的具有法人地位的社会公益组织。社会团体法人是指由若干成员为了共同目的而自愿组成,并按照其章程开展活动的具有法人地位的非营利性社会组织。企业法人是以营利为目的,从事经济活动的法人。
    机关、事业单位和社会团体法人又统称为非企业法人,是否从事营利性的经济活动是它们与企业法人的根本区别。换言之,非企业法人从事国家行政管理、社会政治、经济、文化等各种事业和社会活动,它们最主要从事的是非经济活动,是不以营利为目的的法人。
    根据我国《民办教育促进法》的规定,民办学校取得办学许可证,须依照有关的法律、行政法规进行登记,方可开展教育、教学活动。而国务院1998年10月25日发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,确立了统一的民办非企业单位登记管理制度,成为目前关于民办非企业单位一般法律问题的最重要的法律文件,因而它对于我国民办学校的登记管理同样适用。可见,我国民办学校法人属于民办非企业单位法人。

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