资产过户,遭遇民办学校出资者的产权难题 << 民办学校能否当夫妻共有财产分割? | 高校涉讼现象引发的法学思考 >> 
 发布日期:2006/4/5 22:03:43 发布者:[周大平]  来源:[《千龙教育》]  浏览:[]  评论:[ 字体:   
 

    今年2月,教育部出台的《民办高等学校办学管理的若干规定》中第六条规定“民办高校的举办者应当按照民办教育促进法及其实施条例的规定,按时、足额履行出资义务。”第七条要求:“民办高校的资产必须于批准起的1年内过户到学校名下。”这个《若干规定》的出台背景是显而易见的:一所学校注册时,它的名下就该有办学所需的资产。然而,这个办学之常情却在不少民办高校背道而驰:先由自然人独资或合股注册公司,再以公司的名义投资学校,办学资产长期没有过户到学校名下,致使学校注册资金和账面资产很少。

  这个《若干规定》,无疑表明了政府要对此类不足以保障资产稳定的民办高校进行整肃和规范的决心。掌控着民办高校的招生、学历文凭等生存与发展权的教育行政部门,如今给出了这个落实学校法人财产权的期限,将有助于民办高校建立稳定的教育教学秩序、规避办学风险、保护师生及各方合法利益,比如防止出现出资者的公司资金链出问题连累学校,以及出资者席卷公司资金出逃导致学校倒闭之类的事件。但是由于法律上对出资者的财产权和“合理回报”依旧没有明确的保护,这种只是对学校法人财产权的规范,也会极大地限制民间资本以滚动发展方式投资高等教育的可能性。

上篇:民校资产过户受制于出资者产权

   《民办教育促进法》从1997年开始酝酿,到2002年正式出台经历了5年时间。据原全国人大常委会科教文卫委员会教育室主任、当时主持该法制定的侯小娟介绍,在立法过程中,尽管已经认识到民办教育的产权问题、增值问题和退出机制问题的存在,但由于相关的矛盾还没有充分暴露出来,所以还不宜马上将其上升到法律的层面,以法律的形式进行规定。当前,民办教育发展中绕不开的上述问题已经充分暴露出来,希望能够通过地方立法加以弥补。

  谁都知道,公司投资者的产权可以转变为股权取得合理分红,而强调公益背景下的中国民办高校出资者寻求合理回报之路却相当不顺畅,这不能不使很多民办高校出资者把注册公司等变通方式作为首选。一些政府部门不把“合理回报”作为一项扶持民办教育的措施,而是混同于一般意义上的利益分配,在民办高校办学中,要求通过“合理回报”得到利益增值的投资者,由于具体实施上的难度和舆论歧视的压力,往往转而通过暗箱操作来取得,这既影响了出资者对民办高校的后续投入,又削弱了社会资金投入民办教育的积极性。

  随着民办学校办学行为不断受到政府的规范,一些学校被兼并或停办时引发的资产归属纠纷,日益成为民办学校出资者普遍关注的一个现实问题。今年6月,北京大兴区榆??镇上3所民办高校之间数千万元的债务纠纷,就源自(多家民办高校共用一处校舍)校园产权的归属不清,而其源头则在《民办教育促进法》出台时对原始投入资产、办学积累资产以及剩余资产归属上没有明确的规定。这意味着学校存续期间,资产不再属于投资的企业,而是属于学校、属于社会,只有到清产时才能结算。而民办高校难以引入战略投资,不能退出转让,也都是由于没有解决民办高校出资者的产权这个最根本的问题。

  同样作为投资,注册公司和投入民办教育事业受到的保护却有着优与劣的天渊之别:《公司法》中对投资者、股东的保护条款,比《民办教育促进法》中对出资者的保护条款足足多了一倍。而把对民办教育的投资变成捐资,不仅会使很多投资者对民办教育愈益望而却步,而且还让本来就受困于资金不足的民办高校更加不堪。民办教育出资者认为,自己出资办学的私有资产性质没有变,理应受到法律的保护。他们在产权不明晰的情况下对投入办学的资产过户到民办学校后,是否会丧失对资产的所有权存有疑虑,是可以理解的。

      既然国家多方面的权威调研都证实,我国民办教育发展的现实根基是投资而非捐资,我们就应该承认民办高校出资者对学校的财产权。浙江大学民办教育研究中心主任吴华认为,根据新出台的《物权法》关于“保护物的归属,而不是无偿剥夺”的立法精神,应该允许民办高校出资者通过学校董事会的形式实现其对民办教育的产权;允许出资者在不损害学校资产、不造成学校资产流失的情况下,对学校财产的继承及转让;在法律提供可行的退出渠道的条件下,允许出资者自行要求终止,并在终止前进行财产的清算。在“合理回报”问题上,政府应该鼓励和支持民办高校光明正大地拿,然后再加强对这些民办高校的财务监管。

中篇:产权只是法律不完善的冰山一角

      从民办高校资产过户受制于民办教育出资者的产权能否得到保护这一微观个案的梳理,人们可以看到困扰民办学校规范办学和健康发展的重要因素?D?D民办教育法律、法规的立法质量还不高,相关的规范性文件还不完善的宏观法治环境。上海教育科学研究院研究员忻福良对此作了大量的分析,认为民办学校的性质、资产归属、生存保障、合理回报、税收优惠、金融支持、政府资助等关键问题上长期得不到法律保障,希望得到相关立法部门的高度重视。

     《民办教育促进法》虽然规定了民办教育的公益事业性质,但没有规定民办学校的事业单位性质。由于这个不明确,民政部门将民办学校划归“民间非盈利组织”,致使民办学校及其教师、学生享受不到公办学校的同等待遇,其中尤其对民办高校师资队伍建设的消极影响甚大。

      《民办教育促进法》规定投资者可以取得合理回报,但《民间非赢利组织会计制度》规定非赢利组织的收支结余不得向出资人分配。由于民办教育是公益性事业,《教育法》又规定“不得以营利为目的”,那么从会计制度上是否否定了民办学校出资者投入资产的所有权和收益权?因法出多门而存在着不统一的规定,只能引发种种差异很大的解读。

      《民办教育促进法》是国家层面的法律,它需要地方性法规相配套,将这部法律的立法精神和原则规定转化为针对性明确的具体规定。《民办教育促进法》规定的“民办学校享受税收优惠政策”,由于具体的政策多年议而未决,使一些出资者因担心税收过重而在办学许可登记时宣布放弃“合理回报”的要求,其实是想要而不敢公开要,这种言不由衷很容易使办起来的学校资产财务管理发生混乱。再比如《民办教育促进法》要求“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展”,然而这个信贷支持政策至今未见出台。

      一些教育法律、法规的权威性不高,执法力度也不够。还以《民办教育促进法》为例,虽规定民办学校享有公办学校同等的法律地位,其教师、受教育者应享有公办学校教师、受教育者同等的法律地位,但实际上至今也没有完全落实。

    法律、法规需要相对稳定,而不是朝令夕改,这要求制定规范时充分调研,以严密的论证、听证制度,确保规范的严肃和慎重。现实中比较典型的变更过多的规范当属办学条件设置标准。1993年出台的《民办高等学校设置暂行规定》提出:“应有别于普通高等学校和成人高等学校,从满足教学基本需要出发,实事求是地予以确定。” 这个比较合理的原则后来竟升高到与公办高校同样的标准,比如民办本科院校要占地500亩,校长要有10年以上高校工作经历,年龄不超过70岁,这些限制性条款而不是提倡性条款,其可行性又会有多大呢?

      或过于原则,缺乏细化的可供操作的规定,或虽有具体规定,却在实际操作时行不通,这是一些教育法律、法规不可操作的重要表现。比如《民办教育促进法》实施条例中关于“合理回报”的规定虽然需要经过繁琐的程序,回报比例还是难以确定,难怪各地都感到无法操作。一方面该条例对回报的取得设置了太多的障碍,另一方面教育部对民办高校的设置标准和教学质量评估标准却越来越高,办学成本越来越大:学费按规定不能上调,再从办学积余中预留发展基金以及提取国家规定的相关费用,还有多少结余可供“合理回报”呢?应该说,回报问题得不到可操作的合情合理的解决,就不可能调动起民间出资办学的积极性。

下篇:入世与民校出资者产权存废之争

      由于《民办教育促进法》及其实施条例均没有对民校产权问题的专门阐述,也没有对“合理回报”的操作予以细化,这样就给了人们如下判断:因为民办教育是“公益”的,所以民校就是属于社会公众的,出资者投入多少都没有自己的产权,最多只是到机构清算时才拥有部分的“财产权”和回报。广东教育学院民办教育研究中心主任张铁明指出,中国现行的这种“剥夺式”的民办教育产权法律,只能催生民校出资者在运作过程中的“剥夺式”获利行为。

      他认为,社会主义“初级阶段”是社会财富的发展起始阶段,无论从这一阶段人们的政治、经济、文化或现实意识水平看,如果说要求大量的出资者不求回报,是异想天开,那么想通过“剥夺式”的民办教育产权政策来催生出一代资金雄厚的慈善家,就更是天方夜谭。总之,现阶段要中国的民校在产权问题上跟“国际接轨”,是不切实际的。也许,既不同于企业的营利,也非纯粹的捐款行善,才是中国的民校所需要的关于产权问题解释的第三条道路。

      制度是培养人的最有力的动力源。民校产权机制与责任不对称政策,会使出资者面对“自己身外的”学校财产权时,并不知晓学校对自己未来发展有何益处。于是,一些民校出资者不得不充分利用手中拥有的学校法人财产权,或从“虚高成本”中获取结余利益;或不加后续投入在事实上削弱学校财产权。显然,当民校出资者处在对今后获利的迷惘状态时,符合有效获利目标的“家族式办学”、“家长式管理”,便成为民校出资者的必然选择。

      现行法律是一种制度安排。民校“剥夺式”的获利行为,客观上是制度安排不能有效激励民校发展的结果。民校无奈选择的家族式、家长式的办学特色,形成了市场运作中失败可能性极大的高风险。只要站在旁观的角度,就可以清晰地看出如张铁明主任所描述的现行法律框架内民校产权机制与风险责任的不对称:既要他人来办教育,又不相信他人能办好教育;既要他人来投资,又怕他人有利益追求;既要他人对出资的学校承担全部责任风险,又不给予他人承担抵御风险责任的政策空间条件。现行法律就是如此鼓励民办教育成为一个高风险行业的。

      张铁明主任介绍,广东不少民校成功的关键,就在于从不回避学校产权问题。在民校产权激励机制与风险责任不对称政策的大环境下,得到地方政府的帮助,营造出了民校产权激励机制与风险责任对称的法治“小环境”,在充分把握好民办教育产权的特性中成功运作,获得了良好发展。地方民办教育立法是法治制度安排的后续关键。作为广东省民办教育地方立法起草小组组长的张铁明认为,地方民办教育立法的努力空间还很大,比如制度安排的产权激励机制应是怎样的,收益权以及由此而来的收益过程、形式、结果和机制如何规定,退出机制及学校举办权的合法转移、变换、增减和运作机制问题等。
      自2007年起,中国包括教育在内的服务贸易,就该完全遵守WTO规则了(根据当年的加入协议)。关于民办教育投资的“营利”、“回报”及“产权归属”等问题持续了多年的争议,能否在国际服务贸易法则及其延伸的法理中逐渐止息,一些所谓“具有中国特色”的民办教育法律、法规,能否使“出资者反倒没了产权”之类的问题得到修正?人们不妨拭目以待。
 

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