民办教育界人士热议“民促法”修改 << 已到尽头 | 营利性民办校在温州“立户” >> 
 发布日期:2016/8/20 16:04:21 发布者:[贺春兰 、 陈亚聪]  来源:[人民政协报教育在线周刊]  浏览:[]  评论:[ 字体:   

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背景:12月26日上午,十二届全国人大常委会第五十九次委员长会议对教育法律一揽子修订案进行审定。27日,国家主席习近平分别签署第39号、40号主席令,通过对《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》修改的决定。然而,备受期待、酝酿多年的《中华人民共和国民办教育促进法(修改草案)》因分歧较大“未通过”二审。
  得知这一消息,人民政协报教育周刊第一时间邀约参与分组审议的全国人大代表、民办教育实践界和相关观察者发表看法。大家观点不一,有人认为这是好事,应着手完善配套政策;有的则建议先出台法律再慢慢完善;有人则认为分类管理的二元论就不合适;此外学历性民办教育与非学历性民办教育本身的意见分歧也很大。


征程·见证

               “我不得不支持暂缓表决”

全国人大代表、宇华教育集团董事长李光宇:
  近日,民办教育促进法(以下简称“民促法”)二审“不通过”,全国人大代表李光宇是这一结果的见证者和参与者。作为宇华教育集团董事长,他同样是民办教育大军中的一员,草案中提及的“分类管理改革”对民办教育有多重要,他比多数人更为关注。去年两会上,他曾领衔30名全国人大代表提出“实行民办教育分类管理”的议案;今年12月10日,他还受邀参加全国人大法制工作委员会组织的教育法律一揽子修正案通过前的评估会。
  正因为了解分类管理的重要性,他说自己“不得不支持暂缓表决”。“作为基层代表,为了民办教育长远发展,面对草案中并不完善的配套措施条文,我必须提出修改建议,哪怕会因此造成修法的延期。”12月22日,全国人大常委会对教育法律一揽子修正案草案分组审议上,李光宇表达了自己的建议。


民办教育的税收优惠力度应大于高新技术产业  

李光宇参加过几次教育部牵头的十部委关于民办教育促进法30条修订的讨论,会上曾讨论过,民办教育税收与高新技术产业一体对待。但在他看来:“前者对国家的贡献比后者更大,享受的税收优惠也理应更大。”实际上,西部大开发中一些地区为了招商引资,所得税税率只有9%,而且是“五免五减”,而软件企业的综合税负只有6%左右。
  “难道教育不应该比这些企业更低一点吗?”尤其是从事学历教育的机构,无论是否为营利性,客观上都在为国家、社会培养人才,所产生的效益是长期性的、外部性的,而且投资规模大、回收周期长、商业化色彩弱。即便是营利性,也应该本着鼓励、扶持民办教育发展的大原则区别对待,使其在应纳税税种上少于、税率上低于、整体税负低于高新技术企业。
  为此,他建议在草案原文第四十六条后加上一句:“从事学历教育的营利性民办学校享受比高新技术企业更大的税收优惠。”


土地划拨优惠,营利/非营利民办学校应一视同仁  

按照草案的意见,如果民办学校选择营利性,土地不能划拨,而是通过出让形式取得教育用地。李光宇认为,这会造成一系列问题。
  首先,如果选择营利性,土地成本差不多跟房地产商业用地一样,那还有几个人建得起学校?其次,原有学校转为营利性,当初的划拨用地还得补交土地出让金。“按现在差价补,还是按当初差价补?可不管按哪个节点都交不起。”
  李光宇介绍,国家以温州为民办学校分类改革试点,有416所学校做出了选择,但只有40所登记为营利性办学,其中37所为培训机构,大都是租房,学历教育仅占3所。“这3所肯定是原来都交了出让金的,如果现在再让他补交土地出让金,估计没有一所能成功。”
  按照目前修改草案推行,等于客观上强迫所有的民办学校都走向非营利性办学,既没有真正实现分类管理,违背了修法初衷,又伤害了民办教育投资者、从业者的积极性和信心。对此,李光宇建议将第五十条改为:“新建、扩建民办学校,人民政府应当以土地划拨等方式给予优惠。教育用地不得用于其他用途。”


保护举办人合法权益,“向前看”才能平稳过渡  

分组审议上,有人大常委建议将过渡期由三年调整为“三至五年”。对此,李光宇说自己不太同意。民办教育已存在30多年,像分类管理这样涉及到根本的重大改革,肯定要结合各地不同实际情况边试边改,只给三年调整期太过仓促,不利于总结经验在全国推广,还可能会影响现存学校。他建议将调整期改为五年,且出资人可以按照合理回报的原则取得合理补偿,以便实现平稳过渡。

  李光宇请教过法律专家,出资者对所办学校享有的权益包括财产性和非财产性两方面。作为实践者,他说自己和其他举办者一样,从办学那天起就知道资产不归属个人及公司。可除了财产性权益以外,非财产性权益即对学校的重大决策权、选择管理者的权利,还有这两项权利的集成、转让和赠与权,是不是应该通过法律明确并保护?
  “修订法律是为了解决此前不清晰的问题,而非推倒重来。”李光宇认为,要算大账,充分考虑修法之前民办学校财产关系的实际情况,做出合法合情合理的安排,维护举办者的合法权益。“只有尊重历史既定事实,妥善处理现存民办学校问题,才能让分类管理真正落地。”针对此,他建议:对决定施行前设立的民办学校,在决定施行后五年内调整为营利性学校的,对调整前学校已形成的土地等资产及已缴税款仍按照修改前的民促法相关规定执行。
  2015年9月30日世界经济论坛发布了2015-2016全球竞争力报告的排行榜,中国位居世界第28位,可大陆地区民办教育竞争力指数只有30%,即使与许多经济发展水平不如我们的国家相比,仍有很大差距。“很明显,民办教育的竞争力与国家整体发展程度不匹配,除了我们实践者活儿干得不好,政府的支持力度也仍需加强。”李光宇希望可以尽快完善配套措施,使得分类管理改革更快、更好地推动民办教育发展。(陈亚聪)


                民办教育促进法修订确实不可太仓促

浙江大学民办教育研究中心主任吴华:
  得知民办教育促进法因分类管理存在分歧暂不交付表决,浙江大学民办教育研究中心主任吴华表示自己悬着的心暂时放下了。
  早在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中就明确提出“探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。对此,吴华一直反对仓促实施,“在完成修法和制定配套政策之前对民办学校仓促实施分类管理,有可能对民办教育造成极大的伤害”。据他介绍,如今关于民办学校分类管理的国家方案中,并没有采纳之前温州试点的分类规范,由于两个方案之间存在重大差别,导致对实施国家方案的政策风险失去评估依据,如果修法通过国家方案,在政策不配套的情况下全面推进分类管理,就有可能使民办教育面临系统性风险。后来,他更是特意写了《对民办学校分类管理国家方案的政策风险分析》,提交给全国人大常委会,建议不要仓促决定实施分类管理,要完善相关配套措施。
  “现在还有很多关于民办学校分类管理相关的问题没有解决。”如非营利性民办学校终止办学时,能否拿回个人原始资产。“从国家方案提供的分类管理规范来看,非营利性学校投进去的资产都是收不回来的,那对民办学校,无论是设立还是运行过程中都必然产生投资抑制,大家当然就尽可能不投呀。”再者,若没有税收的配套政策,一旦选择了营利性,民办学校办学成本将大幅度上升,税收就会成为民办学校很大的负担,影响其存活。而且分类管理倡导差别支持,现在没有定性前,一些地方政府对民办教育的支持就不是很积极,那一旦定性为营利性就更难得到政府支持,民办学校的生存环境可能会恶化。此外,实施学历教育的民办学校一旦选择了营利性,需要去工商局登记为企业法人,而学校一旦成为企业、公司,学生的学籍怎么办?“这一系列的问题如果没有一个系统的解决方案,会给民办教育带来无穷的麻烦。”
  不过,在吴华看来此次暂缓表决拖的时间不会太长。毕竟民办教育促进法的修订和国家推进民办学校分类管理的政策文件已经研究、起草了多年,舆论已然造出去,大家对此的心里预期也发生了变化,如果不完成修订,大家会很失望。他相信民办教育促进法的修订将会继续审议、表决,但是如果在这之前不解决分类管理的一些配套问题,分歧还会继续存在,那即便表决了,也很难通过;即便通过了,也很难实施。“所以,现在关键在于进一步完善修法设计,研究制定相关的配套措施。”
  吴华告诉记者,法治有项基本原则———“法不溯及既往”,也就是说不能用今天的规定去约束昨天的行为。那法律怎样处理现有民办学校的资产归属问题,保证不同时期的学校可以在过渡期内顺利转型?“这是在通过民办教育促进法修订草案前需要解决的。”他建议可以按照不同时段制定处置资产的方法,这样就能把解决资产处置问题时的法律纠纷降到最小;也可以采取新老分段的方法,如在民办学校作出分类选择或终止办学时给予一次性的补偿。这样有利于让民办教育举办者对自己的资产权利有一个相对稳定的预期,不至于对自己的财产权利处于完全失控状态,这样也有利于社会资本更加放心、积极地进入教育领域,并根据学校实际情况对是否选择营利性做出准确判断。“选择前有清楚的思考,才不至于选择后发生不适合、维持不下去的情况,最终保障的还是孩子稳定上学的权益。”
  吴华还建议对营利性的学校出台全面的税收优惠政策。如取消营业税、减免所得税,再者,学校选择做营利性学校而因资产过户、产权转让等一系列后续手续带来的收费也应尽可能减免,避免因成本过重而经营不下去。“两类学校政府都应制定有区别的普遍资助政策,这不但是基于学生的权利,而且是建设国家现代教育体系的内在需要。”


                   意料之外 也在意料之中

北京市政协委员、二十一世纪幼教集团总园长朱敏:

  对于民办教育促进法修订草案未通过全国人大常委会二审会议,个人认为既在意料之中,又在意料之外。

  民办教育促进法已实施12年,民办教育面临的环境有了更大的改变,这促使政府出台更为完善、更有激励作用的法律法规促进民办教育的发展。尤其是民促法实施过程中始终面临着民办教育投资人的出资资产产权归属、出资人取得合理回报等问题。这是包括政府管理者、民办教育投资人以及从业者的共同愿望,况且草案在二审之前经由全国人大几个专委会组织了数年调研、数次座谈和论证,修法的准备不能不说慎重、充分。据此,草案未通过二审在大家的意料之外。
  然而,民办教育促进法修改是政府、民办教育投资者和从业者价值观的体现,只有在各方意见达成一致时法律才能够修改成功。就政府而言,对于未来的营利性民办教育机构是否还能享有土地、税收、能源消耗、财政补贴等方面的优惠政策?免除上述优惠政策带来的民办教育机构运营成本飙升、学费上涨等一系列连锁问题如何解决?而且,只有政府教育、税务、财政、人力社保等多个部门统一认识、突破现有体制障碍,进行多个配套政策及法规调整才能达到吸引民间资本投资教育领域、保护民办教育人积极性的初衷。从这个层面考虑,草案二审未通过也在意料之中。
  无论修订草案何时出台,对于已经投资了民办教育、特别是对民办教育充满激情的人来说,办学的热情不会受到打击。而对于准备投资民办教育的人来说,也应该对国家出台更为积极、完善的促进法律持有信心,因为未通过不代表不通过,毕竟修法已经成为共识。况且,孩子需要优质多元的教育,国家需要民间对教育的多元投资,出台具有激励作用的法规是必然。因此,把修正法的出台交给时间,政府可以就营利性与非营利性民办学校的管理进行更多省市的管理试点,为修法的最终出台提供有价值的可靠依据。


                         不争论,谋发展

山东英才学院创始人、院长夏季亭:

  哪一天政府宣布民办学校收归国有,我个人无怨。但这不是个人问题了,意义深远,不可草率。

  实质上的强制性“捐献”不符合中国国情。尽管民办学校投资者可自由选择营利或非营利,但如果选择营利性的代价太大,很难承受,办学者们只能选择非营利,即将个人对学校的所有投入都捐给学校本身,今后不再享受任何利益或回报。发展中的民办办学者基本是投资、投力办学,一些学校虽看似风光但负债而行,能否要求这些办学者还上巨债再将净资产捐给学校?一旦这些人不办了,学校出问题了,谁来接盘?
  二十年前,这些办学者闯入了这片世界,追求成功且对以后的政策环境充满向往。如果明确了办学的结果与办企业不同(即便是营利性其实也不尽相同),还会有那么多人前赴后继吗?给民办教育大一点空间,引导其智慧和资金进入教育,何乐而不为?
  相对民办教育给社会创造的庞大教育资产,国家财政生均投入/购买服务所占比例不大。民办学校没有财政的大投入,想办好学校,大多艰难,收入的增长赶不上支出的增长也已是常态,能有多少钱拿走?又舍得拿走多少?
  目前,能不能暂时维持现状,不做这么复杂。等民办教育发展更好了,等人们思路、措施更清晰了,再来仔细修法不迟。


业界·声音

                    配套措施不完善,暂缓表决是好事

云南省政协常委、北京大爱教育投资集团董事长李孝轩:  

        分类管理是民办教育界的大好事,但要把好事做成的关键在于财政税务要放水养鱼,继续大力扶持民办教育发展,国家不要在分类中获取收益,对非营利学校过往的贡献国家应最大程度认可,对营利性学校给予高科技企业的待遇。


西安思源学院院长李维民:

  在未明确如何扶持非营利、营利两类民办学校,如何对非营利性学校进行补偿的情况下,民办学校会处在迷茫中,不知所措。

 

广州市政协委员、广州岭南教育集团董事长贺惠山:

  对营利和非营利政策不清的情况下没有通过民促法修改是好事情。

 

厦门南洋职业学院董事长鲁加升:

  国家立法需要审慎、公平,权衡各种利弊,不应该受偏见性的意见影响。且定性、产权、分类、合理回报等重大问题不能说改就改,法治必须从立法、修法做起。

 

广西外国语学院董事长朱桂玲:  

修法已经准备了多年,社会各界也多有关注和期待,但未通过也并非是坏事,因为民办教育发展时间不长,整体还很弱小,还有很多问题长期没有解决。


                         可先通过再完善

 

北京王府学校董事长、校长王广发:

  应该尽快通过、出台民办教育促进法的修改,让民间资本快速增长、进入公共事业。此外,要用发展的眼光看新生事物,再等一年通过还会有不全面的内容,先行先试,修改多少通过多少,总比用十二年前的内容要好。社会、市场都在发展进步,制定出来的法律不可能涵盖全面,可以通过司法解释规定、公告解释等进一步完善。

 

西安欧亚学院院长胡建波:

  有无穷的问题无法规定清楚,判例原则就好办,有问题,推出新的判例来解决。所以修法可以先出,给一个大原则,越简单越好。各省自定条例,原则上只涉及教育与税务部门,其他登记与民政或工商有一点关系。新建学校立即操作,已有学校各省实验前行,目的是促进民间投资,逐步摸索解决以前学校的事情。

 

上海思博职业技术学院董事、副院长沈小平:

  人大可先原则性通过明确鼓励营利性与非营利性民校发展的立法,分类管理实施细则由行政管理部门再制定,不然拖很久也难通过立法。

 

环球雅思创始人、鲨鱼公园儿童大学董事长张永琪:  

说实话很失望,不能因为一些细节上的分歧影响大方向的决定,可以后续再出台一些规定等调整、完善,而不是暂缓民办教育促进法修订。对于提到的一些税收优惠政策,我们不是很在乎,那是很少的一部分,而且交税证明有收入呀,严格的税收制度有利于规范化的运行。我们就想要个合法身份,至于钱、政府补贴等,都可以自己挣。

              分类管理不应是简单的“二元论”

 

北京幸福泉幼儿园创始人程淮:

  完全非营利性和营利性的分类管理是国际惯例,但是否完全符合当下中国国情,值得研究。可否在借鉴国际经验的同时,结合中国国情,将非营利性民办学校又分为完全非营利性和准非营利性(介于营利性和非营利性之间)民办学校。对于中小型民办幼儿园举办者来说,办幼儿园也是她们的生计。做准非营利性幼儿园,允许在办学结余中有适当比例的回报,既符合国情民情,也具有可操作性。

 

中国民办教育协会学前教育专委会理事长杨志彬:

  应该进一步听取基层意见。民办教育构成和实际是多元的,所以非此即彼的二元论不符合实际,应该继续细分。

 

云南经济管理学院院长杨红卫:

  公、民办教育都不应以营利为目的,这是教育的本质。但举办民办教育需要资金投入,需要面向社会融资,而进入资本市场有合理回报才能持续投入,做大做强做优。我建议将民办教育的投资者和举办者分开,投资者负责投资应该有合理回报,举办者全身心投入教育教学,不以营利为目的。


            民办教育界与贺春兰主编的深情对话

 

人民政协报教育周刊主编贺春兰:

  作为中国教育乃至社会民主进程的见证、参与和推动者,我本人其实拒绝被任何一利益群体绑架;但因为走近而尊敬,我因为各位为中国社会的付出而爱戴大家。愿意坚守在人民政协这个独特也超脱的平台,联结体制内外、促进多元参与、推动中国教育。为你们提供言说的平台,和中国更多意见精英对话的平台,从而让你们昂扬的精神状态和卓著的努力和贡献被主流社会认识从而影响、共筑一个积极健康开拓有为的伟大时代。我们自己也不愧此生。而且大家之间建立了深厚的滋养我们生命的友谊,本是很美好的事情。

 

  感谢、开心,与各位能在这个时代相逢,能共同坚守一份昂扬诗意、过一个有创造的人生。不等不靠,我愿与大家共推共迎共建一个风清气正、开拓有为的伟大时代。

 
 
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